Неправомерно издаден акт на БАБХ

Един от най-интересните въпроси при обжалване на административни актове е въпросът за неправомерно издаден акт на БАБХ.

Отказът на Българската агенция по безопасност на храните (БАБХ), съответно на съответната ОДБХ, да издаде регистрация, одобрение, удостоверение, вписване или друг административен акт, може да блокира реално започването или продължаването на търговска дейност.

Това е особено съществено за

1. производители,
2. търговци на храни,
3. складове,
4. ресторанти,
5. заведения за обществено хранене,
6. онлайн търговци на храни,
7. транспортни оператори,
8. фермерски обекти
9. предприятия, работещи с храни от животински произход.

Правната защита срещу отказ от БАБХ не следва да се свежда само до формално подаване на жалба.

Успешното обжалване изисква прецизна проверка за

1. компетентността на органа,
2. съдържанието на отказа,
3. мотивите,
4. проверките на място,
5. дадените указания,
6. приложените нормативни основания
7. съразмерността на административната реакция.

Законът за храните предвижда, че производство, преработка и/или дистрибуция на храни се извършват след регистрация или одобрение, като компетентен орган за регистрация по Регламент 852/2004 обикновено е директорът на ОДБХ по местонахождението на обекта

За одобрение по Регламент 853/2004 — също директорът на съответната ОДБХ, когато става дума за храни от животински произход.

Какво представлява неправомерно издаден акт на БАБХ?

Отказът на БАБХ представлява индивидуален административен акт, с който компетентният административен орган отказва да уважи искане на заявителя.

Най-често отказът е свързан с:

• регистрация на обект за производство, преработка или дистрибуция на храни;
• одобрение на обект по отношение на храни от животински произход;
• вписване или промяна на обстоятелства в публичен регистър;
• издаване на удостоверение, сертификат или друг документ;
• възобновяване на дейност;
• отказ да се приеме, че са отстранени констатирани несъответствия;
• отказ след проверка на място;
• частичен отказ за определени дейности, групи храни или обект.

Отказът трябва да бъде писмен, мотивиран и да съдържа фактическите и правните основания за издаването му.

Съгласно чл. 59 АПК административният орган издава или отказва издаването на административен акт с мотивирано решение, а писменият акт трябва да съдържа органа, адресата, фактическите и правните основания, разпоредителната част, реда и срока за обжалване, датата и подписа на издателя.

Защо Неправомерно издаден акт на БАБХ често може да бъде незаконосъобразен?

На практика отказите на БАБХ невинаги страдат само от един порок.

Често се наблюдава комбинация от процесуални и материалноправни нарушения.

Най-честите проблеми са:

1. липса на конкретни мотиви;
2. неясно посочване на нарушената правна норма;
3. неразграничаване между регистрационен и разрешителен режим;
4. неправилно прилагане на изискванията за обекти по Регламент 852/2004 и Регламент 853/2004;
5. липса на даден срок за отстраняване на нередовности;
6. отказ въпреки отстраними пропуски;
7. неизяснени факти;
8. необсъдени възражения на заявителя;
9. изискване на документи извън закона;
10. несъразмерност между констатирания пропуск и тежестта на отказа.

Това е важно, защото съдът не проверява само дали органът е „намерил някакъв проблем“.

Съдебният контрол обхваща законосъобразността на отказа на всички основания по чл. 146 АПК — компетентност, форма, административнопроизводствени правила, материален закон и цел на закона.

Аргументи срещу Неправомерно издаден акт на БАБХ

1. Липса на компетентност на органа

Първият въпрос е дали отказът е издаден от правилния орган.

При регистрация и одобрение на обекти за храни компетентността е специално уредена.

Законът за храните предвижда, че компетентен орган за регистрация по Регламент 852/2004 е директорът на ОДБХ по местонахождението на обекта, а компетентен орган за одобрение по Регламент 853/2004 е директорът на ОДБХ по местонахождението на обекта.

Следователно, ако отказът е издаден от некомпетентен орган, от лице без надлежно делегирани правомощия или от орган, който няма териториална или материална компетентност, това е самостоятелно основание за отмяна или дори за нищожност.

Примерен аргумент:

Оспореният отказ е постановен при липса на материална и/или териториална компетентност, тъй като компетентният орган по регистрацията/одобрението следва да бъде определен съобразно местонахождението на обекта и конкретния режим — регистрация по Регламент 852/2004 или одобрение по Регламент 853/2004.

2. Липса на мотиви или формални мотиви

Един от най-силните аргументи срещу отказ от БАБХ е липсата на конкретни мотиви.

Не е достатъчно органът да посочи общо, че „обектът не отговаря на нормативните изисквания“.

Необходимо е да се посочи:

• кое точно изискване е нарушено;
• коя конкретна правна норма е приложена;
• какви факти са установени;
• с какви доказателства са установени;
• защо пропускът не може да бъде отстранен;
• защо е необходим отказ, а не предписание или срок за привеждане в съответствие.

АПК изисква фактически и правни основания в административния акт. Ако липсва връзка между фактите, доказателствата и правната норма, отказът е уязвим.

Примерен аргумент:

Административният орган е изложил общи и декларативни мотиви, без да посочи конкретни фактически констатации, без да индивидуализира нарушените нормативни изисквания и без да обясни защо констатираните обстоятелства налагат именно отказ, а не предоставяне на срок за отстраняване на нередовности или издаване на предписание.

3. Отказ без предоставяне на срок за отстраняване на нередовности

При регистрация на обект за производство, преработка и/или дистрибуция на храни Законът за храните съдържа специална процедура.

Заявлението се проверява в срок до 5 работни дни от подаването му.

Ако се установят нередовности, компетентният орган уведомява заявителя и му дава срок за отстраняване, който не може да бъде по-кратък от 10 работни дни и по-дълъг от 6 месеца.

Едва при неотстраняване на нередовностите в този срок органът може да издаде пълен или частичен отказ.

Това е изключително важна защитна линия.

Ако БАБХ е издала отказ веднага, без ясни указания и без реална възможност за отстраняване на пропуските, отказът може да бъде атакуван като преждевременен, несъразмерен и постановен при съществено нарушение на административнопроизводствените правила.

Примерен аргумент:

Отказът е постановен преждевременно, тъй като административният орган не е изпълнил задължението си да даде конкретни, ясни и изпълними указания за отстраняване на нередовностите в законоустановения срок. Отказът може да бъде постановен само при неотстраняване на нередовностите след надлежно дадена възможност за това.

4. Неправилно изискване на документи извън закона

Много често администрацията изисква документи, които не са предвидени в закона или не са относими към конкретната процедура.

Това е особено важно при регистрация на обект, защото Законът за храните изброява съдържанието на заявлението и приложимите документи, включително документи за строителен статут, документ за собственост, наем или ползване, данни за дейността, групите храни, водоснабдяване, транспортни средства, дата на започване на дейността и декларации за изпълнение на приложимите изисквания.

Допълнително, АПК предвижда, че когато специален закон изчерпателно определя доказателствата, които гражданинът или организацията трябва да представи, административният орган няма право да изисква други доказателства.

Също така органите не могат да изискват информация или документи, които вече са налични при тях — те следва да ги осигурят служебно.

Примерен аргумент:

Административният орган е изискал документи, които не са предвидени като задължителни за конкретния вид производство и не са относими към заявената дейност. По този начин е разширен незаконосъобразно фактическият състав на регистрацията/одобрението, което противоречи на принципа на законност и на правилата за служебно събиране на доказателства.

5. Неправилно смесване на режим „регистрация“ и режим „одобрение“

Една от най-честите грешки е смесването на регистрационен режим по Регламент 852/2004 с режим на одобрение по Регламент 853/2004.

Не всеки обект за храни подлежи на одобрение. Част от обектите подлежат на регистрация, докато специфични дейности с храни от животински произход могат да изискват одобрение.

Законът за храните прави ясно разграничение между компетентния орган за регистрация по Регламент 852/2004 и компетентния орган за одобрение по Регламент 853/2004.

Примерен аргумент:

Оспореният отказ неправилно прилага изисквания, относими към режим на одобрение, към процедура, която по своята правна природа представлява регистрация. Това води до неправилно приложение на материалния закон и до незаконосъобразно утежняване на положението на заявителя.

6. Неизясняване на фактите и необсъждане на възраженията

Съгласно АПК индивидуалният административен акт се издава след изясняване на всички факти и обстоятелства от значение за случая и след обсъждане на обясненията и възраженията на заинтересованите лица. Доказателствата се събират служебно, като всички събрани доказателства следва да бъдат проверени и преценени от административния орган.

Следователно, ако заявителят е представил документи, снимки, становища, технически описания, HACCP документация, договори, протоколи или възражения, БАБХ трябва да ги обсъди реално. Мълчанието по съществени възражения е процесуален дефект.

Примерен аргумент:

Органът не е обсъдил представените от заявителя доказателства и възражения, не е извършил пълна преценка на фактическата обстановка и не е обосновал защо приема, че заявената дейност не може да бъде извършвана при спазване на нормативните изисквания.

7. Несъразмерност на наказание при неправомерно издаден акт на БАБХ

Принципът на съразмерност е централен в административното право.

Съгласно чл. 6 АПК административните органи упражняват правомощията си разумно, добросъвестно и справедливо, а административният акт не може да засяга права и законни интереси в по-голяма степен от необходимото за целта.

Това означава, че отказът не трябва да бъде автоматична реакция при всеки пропуск.

Ако пропускът е отстраним, ако не създава непосредствена и голяма опасност за здравето, ако може да бъде преодолян чрез предписание, техническа корекция или допълване на документацията, отказът може да се окаже несъразмерен.

Тази логика се подкрепя и от самия Закон за храните: при констатирано несъответствие при проверка на място комисията, в зависимост от тежестта на нарушенията, издава предписание и определя срок за привеждане в съответствие, а спиране на дейността е предвидено при възникнала непосредствена и голяма опасност за здравето на хората или животните.

Примерен аргумент:

Дори да се приеме наличие на отделни несъответствия, те са отстраними и не обосновават краен отказ. Органът е следвало да приложи по-лека и съразмерна мярка — указания, предписание или срок за привеждане в съответствие, вместо да блокира изцяло стопанската дейност на заявителя.

8. Липса на доказана непосредствена и голяма опасност

Когато БАБХ мотивира отказа с риск за здравето, този риск трябва да бъде конкретен, доказан и индивидуализиран. Не е достатъчно абстрактно позоваване на „безопасността на храните“. Трябва да се установи:

• каква точно опасност съществува;
• дали е непосредствена;
• дали е голяма;
• дали е свързана с конкретната дейност;
• дали е доказана с проверка, лабораторен анализ, протокол или експертно становище;
• защо не може да бъде предотвратена чрез по-лека мярка.

Законът за храните дефинира „непосредствена и голяма опасност“ като опасност, при която консумацията на храни може да причини сериозно увреждане на здравето или смърт на хора или животни.

Примерен аргумент:

В отказа липсва доказване на непосредствена и голяма опасност. Органът се е позовал на общи съображения за безопасност на храните, без да установи конкретен, реален и непосредствен риск, който да оправдае най-тежката административна реакция.

9. Неправилна оценка на HACCP документацията и системата за самоконтрол

Законът за храните изисква бизнес операторите да въвеждат, прилагат и поддържат процедури, основани на принципите на HACCP, когато това е приложимо съобразно вида дейност.

Законът също така признава, че системата за управление на безопасността следва да бъде съизмерима с вида и размера на производството.

Следователно БАБХ не може механично да изисква еднакъв обем документация от малък търговски обект, транспортен оператор, онлайн търговец, склад или производствено предприятие. Изискванията трябва да бъдат адаптирани към реалната дейност.

Примерен аргумент:

Органът е оценил системата за самоконтрол формално, без да съобрази вида, мащаба и риска на заявената дейност. Изискването за документация следва да бъде пропорционално и съобразено с конкретния бизнес модел, а не механично приравнено към производствен обект с различен профил на риск.

10. Нарушение на правилата за официален контрол

БАБХ осъществява официален контрол и други официални дейности върху храните съгласно приложимото право на ЕС, Закона за управление на агрохранителната верига, Закона за храните и подзаконовите актове. Законът за управление на агрохранителната верига урежда общите изисквания при официалния контрол, писмени процедури, контролни правомощия и мерки според тежестта на нарушенията.

Това означава, че отказът не може да бъде произволен или основан на субективна преценка на инспектор.

Контролните действия трябва да бъдат проследими, документирани, проверими и свързани с конкретни нормативни критерии.

Примерен аргумент:

Констатациите на контролните органи не са достатъчно конкретизирани и не позволяват съдебна проверка. Липсва яснота какви факти са установени, по какъв метод, с какви доказателства и защо те водят до правния извод за отказ.

Срок за обжалване на неправомерно издаден акт на БАБХ

Общият срок за обжалване на административен акт е 14 дни от съобщаването му.

Мълчалив отказ или мълчаливо съгласие се оспорва в двумесечен срок от изтичане на срока, в който административният орган е бил длъжен да се произнесе.

Важно е да се провери как е съобщен отказът.

Ако в административния акт или съобщението не е указано пред кой орган и в какъв срок може да се подаде жалба, срокът за обжалване се удължава на два месеца.

Ако погрешно е указано, че актът не подлежи на обжалване, срокът се удължава на шест месеца.

В повечето случаи това е съдът проверява подсъдността си според вида на акта и органа.

Съгласно АПК административният акт може да се оспори пред съда и без да е изчерпана възможността за административно обжалване, освен ако специален закон не предвижда друго.

Спира ли жалбата действието на неправомерно издаден акт на БАБХ ?

При отказ за регистрация по чл.26, ал.7, т.1 Закона за храните законът изрично предвижда, че заповедта се съобщава и може да се обжалва по реда на АПК, но обжалването не спира изпълнението ѝ.

Практически това означава, че самото подаване на жалба не води автоматично до възможност обектът да започне дейност, ако регистрацията или одобрението са отказани.

Именно затова жалбата трябва да бъде изготвена максимално силно още в началото — с конкретни правни основания, доказателства и искания.

Важни доказателства при Неправомерно издаден акт на БАБХ ?

При обжалване на отказ от БАБХ е препоръчително да се подготвят:

• заявлението и всички приложения;
• отказът/заповедта;
• доказателства за връчване;
• протоколи от проверки;
• предписания, ако има такива;
• кореспонденция с БАБХ/ОДБХ;
• документи за собственост, наем или ползване;
• строителни документи, когато са приложими;
• HACCP документация или проект на система за самоконтрол;
• технологична документация;
• становища на специалисти;
• снимков материал;
• доказателства за отстранени нередовности;
• договори с доставчици, складове, транспортни оператори;
• документи за водоснабдяване, отпадни води, оборудване, транспорт и проследимост.

Съдът може да събира нови доказателства, да назначава вещи лица и да проверява законосъобразността на акта не само по доводите на жалбоподателя, а на всички основания по чл. 146 АПК.

Какво може да постанови съдът?

Съдът може да:

• отмени отказа изцяло;
• отмени отказа частично;
• измени акта, когато законът позволява;
• обяви нищожност;
• върне преписката на компетентния орган;
• даде задължителни указания по тълкуването и прилагането на закона;
• в определени случаи да реши въпроса по същество;
• да присъди разноски.

АПК предвижда, че когато съдът отмени административния акт, той може да реши делото по същество, ако въпросът не е предоставен на преценката на органа; в останалите случаи изпраща преписката на компетентния орган със задължителни указания.

При уважаване на жалбата държавните такси, разноските и възнаграждението за един адвокат се възстановяват от бюджета на органа, издал отменения акт или отказ.

Практическа стратегия за отмяна на отказ от БАБХ

Една силна жалба срещу отказ от БАБХ следва да бъде структурирана в няколко нива:

Процесуални възражения

Тук се атакуват компетентността, формата, мотивите, връчването, сроковете, липсата на указания, необсъждането на доказателства и липсата на реална възможност за отстраняване на нередовности.

Материалноправни възражения

Тук се доказва, че заявителят отговаря на приложимите изисквания или че органът е приложил неправилна правна норма.

Особено важно е да се разграничат регистрацията по Регламент 852/2004 и одобрението по Регламент 853/2004г.

Възражение за несъразмерност

Тук се аргументира, че дори да има пропуски, те са отстраними и не налагат отказ.

Следва да се посочи, че по-леката мярка — указания, срок, предписание или проверка след отстраняване — би постигнала целта на закона без прекомерно засягане на бизнеса.

Доказателствена стратегия

Отказът от БАБХ не е окончателна пречка за бизнеса.

Той е административен акт, който подлежи на съдебен контрол и може да бъде отменен, ако е издаден при липса на мотиви, неправилно приложение на закона, процесуални нарушения, липса на срок за отстраняване на нередовности или несъразмерна административна реакция.

Най-силната защита срещу отказ от БАБХ се изгражда чрез комбинация от правни аргументи, технически доказателства и прецизна процесуална стратегия.

В много случаи ключовият въпрос не е дали има констатиран пропуск, а дали този пропуск е реален, относим, доказан, неотстраним и достатъчно тежък, за да оправдае отказ. Именно там се намира основната линия на защита. ⚖️

Може ли отказ от БАБХ да се обжалва?

Да. Отказът за издаване на индивидуален административен акт подлежи на съдебно обжалване по реда на АПК.

Какъв е срокът за обжалване?

Общият срок е 14 дни от съобщаването на отказа. При мълчалив отказ срокът е двумесечен от изтичането на срока за произнасяне.

Може ли БАБХ да откаже регистрация заради непълни документи?

Да, но само при спазване на процедурата. При регистрация по Закона за храните органът трябва да уведоми заявителя за нередовностите и да даде срок за отстраняване, който не може да бъде по-кратък от 10 работни дни и по-дълъг от 6 месеца. Отказ се допуска при неотстраняване на нередовностите.

Може ли съдът да задължи БАБХ да се произнесе отново?

Да. При отмяна на отказа съдът може да върне преписката на компетентния орган със задължителни указания по тълкуването и прилагането на закона.

Могат ли да се претендират разноски?

Да. Ако съдът отмени отказа, разноските и адвокатското възнаграждение за един адвокат могат да бъдат възстановени от бюджета на органа, издал отменения отказ.